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“两建”工作简报(2017第11期)

来源: 日期:2017-09-12  字号         颜色  


基层后续监管“堵点”“痛点”及对策分析

 

自商事登记制度改革启动以来,注册资本认缴制、“先照后证”、一址多照、住改商等便民政策相继实施。准入条件的放宽,一方面,激发了市场活力,市场主体激增;另一方面也加大后续监管难度,基层市场监管人员普遍反映在监管工作中遇到诸多“堵点”、“痛点”问题,制约和影响了后续监管工作的开展。为顺应改革发展形势,解决监管瓶颈问题,清城区工商部门对此进行了深入地探讨,并提出相关对策。

一、当前基层后续监管工作遇到的“堵点”、“痛点”

(一)证照问题处理难。突出表现在达不到办证条件的“有照无证”问题处理难。有些经营户领取一般经营项目营业执照后,擅自从事与许可事项相关的生产经营活动,如办理酒类零售营业执照后在封闭小区内从事酒吧、餐吧服务,而封闭小区是“住改商”的禁设区域;办理零售业营业执照后在商住楼从事酒吧及卡拉OK服务,而商住楼是娱乐服务业的禁设区域;办理教育咨询服务营业执照后从事幼儿教育,而场地又达不到从事幼儿教育的标准等。此类无证经营,由于场所经营性质、环保投入不足等,办证陷入僵局,而彻底取缔又难度很大。商改后,根据“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,此类有照无证经营行为理应由行政许可实施部门查处取缔,但受部门职权及执法人员配备等条件限制(如无执法权或执法力量不足等),单靠许可审批部门又难予以查处取缔。

(二)协同监管实施难。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)明确要推进协同监管,建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制,但在现实实际中尚有许多不尽人意之处。一是信息联通方面。国家层面的有国家企业信用信息公示系统、“全国一张网”建设,地方层面的有清城区“两建”工作平台及新增设的“双公示”专栏等,基本构建了互联互通的信息共享网络,但平台的管理使用尚需进一步优化和完善。以“全国一张网”建设为例,国务院要求2016年底前,各级地方政府初步完成涉企信息统一归集公示工作,今年初清城区组织33个部门开展了此项工作,但受各种因素制约,目前区(县)级无法查询各部门涉企信息归集公示情况,更不用说管理与运用了,涉企信息统一归集和共享工作暂未达到预期成效。清城区“两建”信息工作平台已正式运行近两年了,截至68日,共收集记录666114条,但仍存在数据更新、信息接收不及时等问题,其中超时未提交数据部门29个,未处理信息1532条,目前暂未制定平台管理办法,也未明确平台管理部门。二是监管互动方面。由于监管理念的转变需要一个过程,目前新监管模式尚未完全落实到位,这与后续监管的需求存在一定的差距。如国务院全面实施的“双随机、一公开”监管机制,据了解,清城区仅工商、食药监等几个部门推行了“双随机、一公开”监管机制,且同一部门内联合抽查,跨部门联合抽查尚处于探索实施阶段。又如工商部门在履行“双告知”职责时,通过商改后续监管平台推送告知信息4449条,但未处理信息1532条,未接收信息部门3个;发出告知函45份,收到复函9份,由于大多数告知信息无反馈,工商部门无法及时获知后续办理的情况,协同监管制度难以完全落实到位。

(三)联合惩戒推行难。为建立健全跨部门联合惩戒机制,国家38部委联合签署了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,国家发改委会同有关部委制定印发了10多份联合惩戒备忘录,各级地方政府也纷纷出台相关制度,清远市制定了《清远市诚信企业优惠管理暂行办法》、《清远市关于落实对失信企业实施协同监管和联合惩戒措施的工作意见》等,基本形成“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局。但相应的细化措施还未到位,部门重视程度不一(有些监管部门并未针对失信企业实施联动监管和信用约束),信息共享交换与运用不够、督促检查机制缺乏等,惩戒制度的威慑力大打折扣。据调查,目前联合惩戒机制主要在银行贷款、招投标、政府采购、公司上市等领域发挥了作用,占市场主体最大比重的中小企业和个体户在经营过程中很少涉及政府采购、招投标,这些措施很难约束它们。

(四)新型问题监管难。一是认缴制致监管难度增加。注册资本实缴改为认缴,一方面,摒除了注册资本限额和设立登记强制验资制度,客观上激发了投资活力,产生了巨大的“红利效应”。另一方面,部分投资者不切实际“漫天认缴”,恶意虚化注册资本,随意申报资本规模,将出资时间无限期延长;还有部分投资者恶意注册空壳企业,借机进行欺骗、融资敛财等,严重扰乱市场经济秩序。二是放宽住所登记致监管成本增加。商事登记制度进一步放宽了企业登记场所条件如“一址多照”、“一照多址”、“住改商”等,也给企业监管带来诸多问题,甚至造成监管失控。一方面,住所材料审查停留在形式审查,骗取登记备案的行为在所难免;另一方面,“一址多照”登记成本的降低更容易滋生空壳公司,甚至出现同一地址同一法定负责人开办几十间公司的现象,带来一定的监管风险;此外,一些特殊行业在居民区开设经营主体(住改商)也很容易诱发社会矛盾,且一旦有投诉,通常会涉及多个部门而难以处理。

二、解决“堵点”、“痛点”问题的相关对策和建议

(一)厘清职责,推动协同监管。一是厘清部门职责。101日起即将实施的《无证无照经营查处办法》(中华人民共和国国务院令第684号)(以下简称办法),明确了部门监管职责,应因势利导,积极向地方政府和相关部门宣传《办法》精神,借助政府的引导力,厘清部门监管职责,建立市场监管长效机制。二是加快建立协同监管机制。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》、《无证无照经营查处办法》均提出:要建立有关部门分工负责、协调配合的工作机制。因此,推动建立协同监管机制势在必行。建议成立以市县分管领导为组长,相关部门主要负责人为成员的市场监管工作联席会议制度,协调解决区域内监管执法重点、难点问题,实现跨部门协同监管。如对打擦边球式登记,可以通过召开联席会议的形式,根据部门职责及监管工作实际,明确部门任务分工及协同监管模式。

(二)细化措施,完善配套制度。一是建立健全管理制度。建议在国家层面研究出台《国家企业信用信息公示系统平台建设规范》,统一归集的行政许可、行政处罚、融资情况等涉企信息的数据项目及格式类型,由各部门按照规范进行归集;另一方面,国家要相应出台《国家企业信用信息公示系统平台管理制度》,内容涵盖信息采集、交换、共享、披露、应用、督查督办等,自上而下进行数据的管理与运用,从而最终实现“全国一张网”。二是细化后续监管措施。各地要按照方便注册和规范有序的原则,结合当地实际,进一步细化“住改商”、“一址多照”、 “认缴制”等商改登记政策措施,从源头上减少违法行为的产生。建议由当地政府牵头,按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则,完善部门间“双随机、一抽查”联合抽查、案件线索移送、双告知反馈机制等制度,深化部门之间的沟通协作,形成各部门齐抓共管的工作格局。建议地方政府根据《无证无照经营查处办法》,制定明晰的工作指引,明确规定不属于无证无照经营活动的具体情形及具体操作规范。

(三)完善制度,推进诚信建设。一是健全信用法律法规。建议国家尽快制定《信用管理法》,对信用管理的基本原则、管理部门和企业的权利义务、信用征集方式和信用奖惩机制进行明确,特别是在联合奖惩方面,要按照国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》的要求,建立健全信用奖惩的触发反馈机制、协同和跨区域联动机制、信用红黑名单建立和退出机制、信用修复机制、信用主体权益保护机制、跟踪问效机制等各项机制,为守信联合激励和失信联合惩戒的顺利实施提供完善的制度性保障。二是完善信用约束机制。各地政府要在市场监管和公共服务的市场准入、政府采购、工程招投标、资质认定、行政审批、政策扶持等方面实施信用分类监管,出台量化措施,扩大惩戒范围,提高惩戒措施可执行力。同时,将有关惩戒措施在目前约束企业及负责人的基础上扩大到无照经营的市场主体和个人,直至将对违法行为负有直接责任的人员信息纳入个人征信系统,进一步增强信用评价的约束力。三是推进诚信体系建设。强化企业自我管理、部门依法监管和社会参与监督,对“住改商”经营者存在违反承诺从事危及公共安全、生命财产安全和影响其他业主正常生活秩序等生产经营活动、通过登记的住所或者经营场所无法联系、提交虚假住所(经营场所)证明取得公司登记、应当获得审批但未获得审批擅自从事行政许可经营活动等行为的,除依法作出相应处罚外,同时列入经营异常名录或严重违法企业名单,并实行联合惩戒。

         (供稿:清城区“两建”办)